Як ефективно закупити продукти та послуги дитячого харчування

Нотатки з четвертого регіонального форуму Реформа системи шкільного харчування

12-13 листопада 2021 року у Львові за підтримки першої леді Олени Зеленської та Львівської обласної державної адміністрації відбувся четвертий регіональний форум для п'ятьох областей: Львівська, Рівненська, Вінницька, Волинська, Закарпатська «Реформа системи шкільного харчування».

Одна із дискусійних панелей форуму була присвячена саме закупівлям продуктів та послуг дитячого харчування. Тож як провести успішний тендер та переконатися в якісному постачанні? 

Ділимося з вами основними тезами виступів представників Мінекономіки, Антимонопольного комітету, Prozorro та централізованої закупівельної організації «Професійні закупівлі», що адмініструє електронний каталог Prozorro Market. 

Мінекономіки долучилося ще в серпні цього року до реформи шкільного харчування й постало просте запитання в частині публічних закупівель — щодо якості тієї документації та тих вимог, які висуваються замовниками під час проведення публічних закупівель. 

Ми проаналізували всі закупівлі, які є в системі Prozorro і які проводилися шкільними закладами та іншими закладами замовника.

Що закуповують?

Як закуповують?

Для чого закуповують?

 Ми використовували систему Prozorro та модуль BI Prozorro, який дозволив нам дуже оперативно згенерувати ці дані.

Проаналізувавши, ми побачили, замовники у регіонах зазвичай закуповують такі послуги: 

• Послуги їдалень — ДК 021:2015-55510000-8

• Кейтерингові послуги — ДК 021:2015-55520000-1

• Продукти харчування різні — ДК 021:2015-15800000-6

Залежно від стану конкуренції на відповідному ринку харчування в закладах освіти, замовник може обирати відповідний код ДК, за яким проводити процедуру закупівлі.

Коротко по модулю BI Prozorro:

По послугах їдалень всього в 5 областях було проведено 341 процедуру закупівель на очікувану вартість в більш, ніж 500 млн гривень. У кожній із зазначених процедур було мінімум двоє учасників, а в деяких процедурах — і більше, але звертаю увагу на зелену діаграму — 71% торгів не відбулися. І тут причин декілька. Ми дивилися безпосередньо процедури закупівель і побачили різні ситуації. У деяких випадках були надто жорсткі вимоги до учасників. У інших — учасники не приходили на процедури закупівель і, відповідно, торги вважалися такими, як не проведені.

Наступний код — це кейтерингові послуги. Відсоток торгів, які не відбулися — менший. Кількість процедур  — 413. 671 млн гривень було витрачено за два роки. 

Наступний код — продукти харчування різні — ДК 021:2015-15800000-6. Взята вся інформація з системи Prozorro і дуже багато процедур закупівель відбуваються за спрощеною системою. 

Далі ми почали аналізувати документацію конкурсних торгів по регіонах України і визначатися з тим, з якими проблемами стикаються замовники. Ми виділяємо п'ять важливих кластерів. Перше — є така проблема: недостатній досвід організаторів процедур публічних закупівель. Змінюються тендерний комітет,  члени тендерного комітету, не встигають передати якусь документацію і це призводить до того, що в подальшому під час оголошення тендеру виникають проблеми або технічного характеру, або з тими критеріями, які встановлюються в технічній частині документації конкурсних торгів. Другий кластер проблем — неналежне виконання умов договорів. Бувають такі випадки, коли недобросовісний постачальник перемагає в процедурі закупівлі і далі замовник не знає, що з ним робити, тому що в договорі не виписані чіткі вимоги та критерії щодо відповідальності учасника-переможця процедури закупівлі. Ще один блок проблем — довготривалість процедур публічних закупівель. Ті, хто безпосередньо дотичні до питання проведення процедур закупівель знають про те, що відкриті торги можуть проводитися понад тридцять днів, але є альтернативи. І наступний блок — недостатня кількість постачальників продуктів харчування та послуг з організації гарячого харчування у відповідних регіонах. Для цього за результатами виявлених проблем ми пропонуємо певні шляхи вирішення. 

Насправді універсальної пігулки або універсальної типової тендерної документації не може бути з простої причини — дуже різні школи, умови навчання дітей, етапи реформування або зміни обладнання у школах. Тому одразу надати типову тендерну документацію, яку можна використовувати під ключ — дуже важко і нема необхідності, тому що в цьому випадку ви, як замовники, можете корегувати саме ті моменти, які вам необхідні під час забезпечення харчування дітей. Мінекономіки пропонує використовувати такі документи під час розробки власної тендерної документації. 

Перше: методичні рекомендації щодо здійснення закупівель у сфері організації харчування (наказ Мінекономіки від 30.10.2020 №2208), які потім були модернізовані за результатами рекомендацій органів АМКУ. Ми радимо використовувати примірну тендерну документацію, яка вже опублікована на сайті Мінекономіки щодо послуг їдалень і сподіваємось на наступному тижні вже буде опублікована тендерна документація по кейтерингових послугах. 

За QR-кодом, який знаходиться у лівому кутку можна перейти на сайт Мінекономіки та ознайомитись з відповідними документами. Також дуже радимо використовувати модуль BI Prozorro. Це доступ в інший всесвіт публічних закупівель. У ньому ви можете проаналізувати процедури закупівель ваших колег з інших регіонів, оперативно подивитися приклади живої тендерної документації, по якій були проведені процедури закупівель і більш того, ви можете сфільтрувати в цьому модулі — наприклад, прибрати всі процедури закупівель, по яких були скарги до органів АМКУ або які не відбулися. І також ми рекомендуємо використовувати такий механізм-інструмент як Prozorro Market. Це, що стосується, продуктів харчування. 

Щодо примірної тендерної документації: по документації послуг їдалень також можна відсканувати QR-код і одразу зможете завантажити зазначену примірну  документацію. Основна суть цієї примірної тендерної документації: ми зібрали всі вимоги, які може замовник висувати в межах своєї тендерної документації. Ми розбили тендерну документацію на три блоки: технічні вимоги до предмета закупівлі (примірна ТД містить перелік вимог до продукції та процедури надання послуги), кваліфікаційні вимоги до Учасника (визначено орієнтовний перелік вимог до учасника, які можуть бути використані замовником під час розробки тд), примірні умови договору (деталізовано, зокрема, відповідальність за неякісне та неналежне виконання договору або надання послуг постачальником, запропоновано перелік заходів щодо контролю за якістю надання послуги, передбачено оперативно-господарські санкції та порядок їхнього застосування). 

Але, якщо хтось візьме цю примірну документацію, повністю скопіює, вставить на свій бланк і опублікує в системі Prozorro — це не дасть жодного результату. Ця рамка дає вам змогу подивитись на ті умови, які вже проаналізовані і які можна використовувати. Але не потрібно використовувати їх всіх. Тому що не прийдуть учасники на процедури закупівлі, до яких багато вимог. 

Особливо ми сфокусувалися на технічних вимогах в частині якості продукції, яка використовується для приготування. Там же є і приклади відповідальності щодо переможців. 

Аналогічна примірна тендерна документація буде розроблена по кейтерингових послугах. По продуктах харчування різним ми розробимо договір, оскільки відкритих торгів в системі по продуктах харчування досить мало. У 99% випадках використовуються спрощені системи. І ми дамо вам примірний договір з відповідними вимогами в частині перевірки якості тієї продукції, яка буде надалі постачатися. 

Наразі вже є примірна тендерна документація по послугах їдалень. Найближчим часом буде по кейтерингу. Ми плануємо, що зазначена примірна тендерна документація допоможе вам наступного року провести ефективні та якісні процедури закупівель. Щодо наступних кроків: ми очікуємо від вас тих питань, з якими ви стикнулися або стикнетесь у процесі підготовки до наступного року і далі вже опиратимемось саме на ваш перелік питань, які у вас виникають. 

Готові до конструктивної дискусії по допомозі вам в частині проведення відповідних процедур закупівель у вигляді рекомендацій та роз'яснень, які можемо вам надати. Також дуже раджу використовувати модуль BI Prozorro, хто ним не користувався чи не знає взагалі, що це. У відкритих джерелах є дуже багато інформації, як користуватися зазначеним модулем і як дуже швидко віднайти і проаналізувати стан конкуренції і взагалі кількість учасників у вашому регіоні, які беруть участь у закупівлях по відповідних кодах ДК. 

На сайті Мінекономіки розміщений інформаційний лист в частині тестування уповноважених осіб, також в розділі «Професіоналізація» обираєте уповноважену особу. Примірне положення про уповноважену особу, Лист щодо необхідності введення уповноважених осіб, Лист щодо організації закупівельної діяльності замовника (як саме організувати діяльність з відповідальною уповноваженою особою, стаття щодо досвіду замовників в частині переходу від тендерного комітету до уповноваженої особи), Щодо досвіду замовників, у яких працюють уповноважені особи, Щодо відповідальності уповноважених осіб. 

Коли ми говоримо про невибагливість в контексті одягу чи автомобілів, то це добре і це прикрашає людину. Але коли це стосується умов тендерної документації на закупівлях дитячого харчування, то це неприпустимо. 

Тож які основні проблеми тягне за собою невибаглива тендерна документація?

Слабкі вимоги тендерної документації (наприклад, відсутність будь-яких умов щодо якості продукції) призводять до неякісного виконання договору.

• Перевірка пропозицій учасників здійснюється недбало — більшість скарг стосуються неправомірно обраних переможців. Дуже часто надходять скарги на обраного переможця, і вони задовольняються. Саме тому що в тендерній пропозиції були відсутні підтвердження, які вимагалися замовником. І так, це неприємно. Але коли ми обираємо переможця, чия пропозиція не відповідає умовам тендерної документації, чого ми можемо від нього очікувати? 
• Перевірка здійснюється упереджено — пропозиції відхиляються з надуманих підстав. І тут також є дві ситуації. Коли спочатку не були прописані необхідні умови. І так, ми розуміємо, що вони мають бути, але вами, як замовниками, вони не вимагалися. Тому це не може бути підставою для відхилення. Є інші випадки, коли переможця відхиляють, бо він не подобається за якимись надуманими фактами.

Якщо взяти статистику в західному регіоні, то всього впродовж 2019-2021 років на закупівлі дитячого харчування надійшло 106 скарг. На перший погляд, це добре. Але якщо взяти коефіцієнт, то він складає 1,18. І це значить, що майже кожна закупівля оскаржується, а на деякі надходить по декілька скарг. Тобто ситуація така ж сама, як і в інших регіонах. 

У 46 з цих скарг АМКУ підтвердив порушення. І що цікаво, з них лише одна скарга на умови тендерної документації. Про що це свідчить? Відсутні вимоги в умовах тендерної документації. І це означає, що постачальники не мають надавати підтвердження. Тобто їм це комфортно. А вже коли починається оцінка рішень, замовник розуміє, що подав пропозицію постачальник, який взагалі не може відповідати необхідним умовам — у нього вже немає інструментів, аби його відхилити. Як наслідок, замовник отримує зобов’язання підписати контракт за відсутністю будь-яких вимог, і не має можливості застосувати будь-які санкції до таких постачальників чи розірвати контракт у короткі терміни. І це замкнене коло, з якого немає можливості вийти. І постачальники з підписаним контрактом починають диктувати свої умови замовникам, коли ті мають прийняти товар попри його якість, або ж самотужки ставати та надавати послуги замість постачальників. 

Переважну більшість скарг АМКУ задовольняє. І це свідчить про необхідність доопрацьовувати умови тендерної документації. Основні проблеми в закупівлях шкільного харчування полягають саме в цьому.

Приклади:

№1. Львівська область. Відділ освіти Городоцької районної державної адміністрації відхилив тендерну пропозицію учасника через відсутність сканованого документа, що засвідчує державну реєстрацію потужностей оператора ринку. Тобто ISO. Ми визнали, що це відхилення було неправомірним, тому що ця документація не містила таких вимог. Так, ми всі розуміємо, що такий документ має бути, бо це є гарантією виконання послуг чи постачання товару. Але чомусь він не вимагався.

№2. Львівська область. Відділ з питань освіти, молоді та спорту Золочівської міської ради визнав переможцем учасника, який надав не завірений нотаріально договір оренди приміщення та транспортного засобу — хоча й вимагав це у тендерній документації. Антимонопольний комітет зобов’язав замовника скасувати рішення про визнання переможця. Незрозуміло, для чого замовник у тендерній документації вимагав нотаріально завірені документи, аби потім обрати переможця без них. Я дуже вам раджу користуватися примірною тендерною документацією від Мінекономіки. Вона дуже уважно опрацьовувалася, Антимонопольний комітет теж брав участь у її розробці та давав її коментарі. Так, це не є фабула, але на її основі вже можна формувати для себе необхідну тендерну документацію. І це допоможе вам скоротити терміни як на підготовку до тендеру, так і на саме його проведення, адже вам не доведеться приходити до Органу оскарження, щоб надавати пояснення. 

№3. Вінницька область. Управління освіти Хмельницької міської ради не визначило кількість працівників, щодо яких переможець повинен був надати інформаційний лист про наявність кваліфікації та необхідного знання та досвіду. Тобто ФОП вказав, що буде виконувати договір самостійно. І комітет відмовив у задоволенні скарги. Відмовив, хоч і очевидно, що це потрібно вказувати в умовах тендерної документації чітко. 

№4. Вінницька область. Гніванський центр з обслуговування працівників освіти неправомірно визначив переможцем учасника, який не надав документ права підтвердження транспортним засобом з холодильним обладнанням. І цей документ вимагався у тендерній документації. Незрозуміло тоді, чому цей об’єкт господарювання був обраний переможцем. І АМКУ визнав, що треба відхилити рішення про визначення переможця. 

№5. Рівненська область. Управління освіти Рівненського виконкому. Тут ми зафіксували досить типове порушення, яке стосується сплутування звичайного електронного підпису з кваліфікованим електронним підписом (КЕП). Антимонопольний комітет надавав офіційне роз’яснення з цього приводу: який саме підпис може вважатися кваліфікованим, і яким чином при розгляді скарг буде діяти АМКУ. І тут є ще одна типова помилка. Це відсутність копії документа, що підтверджують права володіння переможцем матеріально-технічною базою. Ця вимога є необхідною, і без неї не можна визначати учасника переможцем. 

№6. Волинська область. Управління освіти Луцької міської ради обрало переможцем учасника, у якого сплив термін дії сертифіката на систему управління безпечності харчових продуктів, що відповідає вимогам ДСТУ. Це один із найважливіших документів щодо постачання харчових продуктів. У цього учасника він відсутній, але він, попри це, обирається переможцем. Питання — якої якості продукти ми тоді очікуємо? 

№7. Волинська область. Департамент освіти Луцької міської ради взагалі вказав переможцем учасника, який навіть не вказав, яку матеріально-технічну базу він має. Тобто з одного боку замовники можуть обирати такого переможця, а з іншого — скаржитись на тендерний тролінг. Тож у мене питання — чи можемо ми називати це тролінгом чи все ж таки це відновлення справедливості та порядку?

Основні помилки в закупівлях харчування та рекомендації, як їх виправити:

Крок №1. Формуйте конкурентне середовище на тендері.

Уникайте надмірних та дискримінаційних вимог. Але вимоги мають бути. Ви в будь-якому випадку маєте вимагати підтвердження безпечності та якості наданих товарів і послуг. На жаль, ми рідко це бачимо в умовах тендерної документації. Натомість ми бачимо багато вимог дискримінаційних — якого кольору, якого розміру має бути машина, скільки їх усього має бути. А от вимоги щодо якості товару, на жаль, трапляються не часто. 

• Вимагайте підтвердження якості та спроможності постачальника виконати договір. Лише у 30% проаналізованих нами скарг вимагалася спроможність учасника виконати договір. Тільки у 30% здійснених закупівель були вимоги по системі HACCP. Як наслідок, ми вже сьогодні можемо спрогнозувати невиконання умов договорів і умов для сплати учасником штрафу в такому випадку. І знову ж таки, проблеми в неякісній тендерній документації. Вимога наявності впровадженої системи контролю HACCP є головною, яка має бути в закупівлях дитячого харчування. 
• Якісно готуйте тендерну документацію та відхиляйте учасників, які їй не відповідають. 

Крок №2. Протидійте антиконкурентним діям учасників

Я закликаю вас відхиляти учасників, які пов’язані між собою чи вже притягалися за антиконкурентні узгоджені дії. Про всі ці порушення варто повідомляти в Антимонопольний комітет України.  

Prozorro Market — це державний маркетплейс (інтернет-магазин), який працює за двома принципами:

1. Якщо вартість вашого предмета закупівлі менш як 50 тис. грн, то ви просто обираєте те, що вам потрібно, додаєте це в кошик і купуєте. 

2. Якщо вартість предмета закупівлі становить понад 50 тис. грн, але менше ніж 200 тисяч, то ви використовуєте інструмент запиту цінових пропозицій. 

І це – дуже швидкий спосіб закупити товар. 

• Як працює Prozorro Market. Ви обираєте товар, який вам потрібен (наприклад, моркву чи цибулю), далі обираєте постачальника цього товару, який вам підходить (у каталозі зазначена інформація, до якої області/району постачальник може доставляти цей товар) і купуєте.

Якщо вам потрібно закупити товар на більш як 50 тис. грн, то ви заходите в розділ «мої закупівлі», далі — «створити запит цінових пропозицій» і вказуєте очікувану вартість та кількість. Усі постачальники, які мають товар у цьому профілі надаватимуть свої пропозиції. І важливий момент – у Prozorro Мarket є лише товари.

• Чому Prozorro Market. Найбільша кількість закупівель до 200 тисяч по продуктах харчування є саме на маркетплейсі. Минулого року 83–87 % закупівель продуктів було до 200 тис. грн. А за 10 місяців цього року ця цифра зросла до 98 %. 

Щобільше, усі продукти з нового шкільного харчування вже є в каталозі з липня. Наразі заклади освіти вже купують на Prozorro Мarket — наприклад, Острозький обласний ліцей на Рівненщині закупив 400 кілограмів масла за 62 400 грн. А сільська рада на Закарпатті закупила 420 кг свинини за майже 40 000 грн.

• Переваги Prozorro Мarket.

– усі необхідні товари в одному місці. 

– технічне завдання на товари вже стандартизоване. За вас його вже зробило ЦЗО. Тобто тендерну документацію готувати не потрібно. Ба більше, техзавдання стандартизоване для складних товарів — наприклад, віднедавна на маркетплейсі можна закупити електроенергію.

– постачальники вже кваліфіковані та перевірені. І їх не потрібно шукати. Перевірку проводить ЦЗО — тому постачальники перевірені та відповідають усім нормам і в них можна безпечно купувати.

– швидкі закупівлі. У маркеті можна купити товари набагато швидше, аніж через спрощену закупівлю, яка займає 15 календарних днів. Якщо товар до 50 тис. грн, то сам процес може тривати лише до 4 днів, якщо до 200 тис., то це 8 календарних днів.

– ЦЗО слідкує за закупівлями. Відповідно, існують певні порушення постачальників, за які їм можуть обмежити доступ до маркетплейсу на певний час. І якщо закупівля не вдалася чи виникли якісь технічні труднощі у замовника — ЦЗО зв’язується з ним.

– економія. Не лише коштів, а й ресурсів. Адже ви не витрачаєте декілька годин на складання тендерної документації, кваліфікацію постачальників. Тут усе це вже зроблено за вас.

• Як потрапити до Prozorro Мarket. Для того, щоб пройти кваліфікацію, ми перевіряємо, чи дійсно постачальник може постачати товар — чи є у нього досвід доставки та продажів. І зазвичай це – 20 видаткових або податкових накладних. А для маленьких постачальників або постачальників-початківців ми додали можливість надати 20 фіскальних чеків. 

Це один варіант — якщо постачальник раніше укладав угоди в системі Прозорро, то тоді йому не потрібно надавати чеки чи накладні — ЦЗО саме знаходить таку інформацію в системі Prozorro й автоматично кваліфікує такого постачальника.

Реформа шкільного харчування – комплексна та складна. Мова йде про демографію, логістику і закупівлі. Так, аналіз ринку постачальників у вашому регіоні дозволяє зрозуміти реальну ринкову ситуацію. А контроль прийняття товару – це окрема важлива частина процедури закупівлі, яку слід взяти під особливий контроль. Адже якби якісно ви не провели вибір постачальника, він завжди може вам привезти не те, зіпсувати товар по дорозі тощо. 

Рекомендації щодо договору:

– вказуйте конкретне найменування товару з зазначенням моделі, виду тощо. Наприклад, молоко коров’яче питне, пастеризована жирність 2,5%. 

– прописуйте детальні характеристики товару з вказанням нормативно-технічної документації (ДСТУ, ТУ). Наприклад, ДСТУ 2661:2010 Молоко коров’яче питне, у пакетах. Або ж ви можете подивитися технічну кваліфікацію товарів до Prozorro Мarket і скопіювати ці дані у свою тендерну документацію. 

– зазначайте, що має бути на кожній одиниці фасування. Наприклад, назва та адреса виробника, вага нетто, склад, дата виготовлення, термін та умови зберігання, дані про харчову та енергетичну цінність. Це дозволить не лише краще зрозуміти постачальнику, що вам потрібно, а й допоможе вам у ситуації, якщо при прийманні товару якоїсь характеристики не буде. Так, ви зможете обґрунтовано не приймати цей товар і застосувати штрафні санкції до цього постачальника. 

– перевіряйте рекомендації Кабміну, МОЗу, МОНу та інші нормативні документи, щодо продуктів харчування у закладах освіти. Оскільки товар може відповідати ДСТУ, але бути не гідним для дитячого харчування. Так, наприклад, ви можете зазначати, що товар має мати необхідні сертифікати якості виробника, реєстраційне посвідчення, висновок державно-санітарної експертизи або інші подібні документи. 

Аналізуйте дані в bi.prozorro

Модуль професійної аналітики bi.prozorro дозволяє в інтерактивному режимі ввести CPV код потрібного товару, вибрати свою область і подивитися як проводяться закупівлі в саме вашій області, подивитися перелік постачальників, які брали участь у закупівлях саме у вашій області. А також переглянути статистику оскаржень закупівель по конкретному CPV коду у вашій та сусідній областях. Порівняти, кого оскаржують краще, а кого – гірше. Переглянути, як школи, заклади освіти взаємодіють з постачальниками – чи немає концентрації одного постачальника. І, врешті, порівняти всі ці дані з колегами з сусідніх областей. 

Такий аналіз дозволить вам зрозуміти, який спосіб закупівель вам обирати, чи є в області достатньо постачальників, які умови тендерної документації найчастіше оскаржуються та яка має бути приблизна очікувана вартість тощо. 

Довідково. Регіональний форум «Реформа шкільного харчування» відбудеться в межах Національної стратегії розбудови безпечного і здорового освітнього середовища у Новій українській школі. Захід організовує МОН та Львівська ОДА спільно з МОЗ, Міністерством економіки та Державною службою з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів і ГО «Національна асоціація громадського харчування» за ініціативи першої леді Олени Зеленської.