Контроль, оскарження і ЦЗО: як побудовані закупівлі Естонії і Фінляндії

На початку червня 2019 року делегація представників Мінекономрозвитку та Апарату Верховної Ради України за підтримки Проєкту ЄС з гармонізації закупівель відвідала Естонію та Фінляндію з метою ознайомлення з місцевим досвідом перенесення в національне законодавством нових Директив ЄС 2014 року по закупівлях (насамперед, №24 і №25) та практичного застосування цього законодавства, а також ознайомлення з місцевим досвідом централізованих закупівель. Ця поїздка є актуальною з огляду на просування проєкт нової редакції Закону України «Про публічні закупівлі», який власне значною мірою має на меті суттєво гармонізувати законодавство України з зазначеними закупівельними Директивами ЄС для виконання зобов’язань України за Угодою про Асоціацію з ЄС. Внесення проекту нової редакції Закону до Верховної Ради України очікується після позачергових парламентських виборів.

Публічні закупівлі в Естонії

Законодавче регулювання та пороги

Публічні закупівлі в Естонії регулюються Законом про закупівлі, остання версія якого була прийнята у 2016 році. Закон регулює переважну більшість питань, пов’язаних із закупівлею товарів, робіт і послуг для всіх замовників (у тому числі «монополістами»), а також оборонні закупівлі та концесії.

Міністерство фінансів є регулятором закупівель, здійснює контрольний нагляд  у сфері закупівель,  адмініструє веб-портал (реєстру) закупівель, забезпечує розробку деяких підзаконних нормативно-правових актів, зокрема процедурні питання розгляду скарг, деталі організації роботи щодо закупівель.

Приведення Закону про закупівлі до Директив ЄС здійснювалося поступово з 2004 року (приєднання Естонії до ЄС) і завершено у 2018 році на основі нових останніх закупівельних Директив ЄС 2014 року. Закон об’єднує всі профільні директиви ЄС, а саме Директиву №2014/23 (концесії), Директиву №2014/24 (закупівлі), Директиву №2014/25 (закупівлі монополістами), Директиву №89/665 (базова для оскаржень), Директиву №92/13 (оскарження для монополістів), Директиву №2009/81 (оборонні закупівлі).

З 1 січня 2019 року в обов’язковому порядку закупівлі здійснюються суто в  електронному форматі для товарів і послуг, що перевищують 133 тис.євро, для робіт – 5,1 млн євро.

Щодо здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг до зазначених порогових значень, то кожна країна ЄС приймає рішення самостійно щодо регулювання таких закупівель, проте аксіомою є дотримання всіх принципів закупівель і збереження конкурентного порядку відбору для таких закупівель.

В Естонії запроваджено ще два пороги.

• Для закупівлі товарів і послуг від 30 тис.євро до 60 тис.євро та від 60 тис.євро до 133 тис. Євро – нижче цих порогів замовник має регулювати закупівлі власною внутрішньою інструкцією, яка на практиці та за рекомендаціями Міністерства фінансів передбачає 2 способи закупівель (запит цінових пропозицій (в електронному чи паперовому форматі) як основний спосіб та прямий договір);
• Для закупівлі робіт від 60 тис. євро до 144 тис. євро та від 144 тис. євро до 5,1 млн євро – національні тендерні процедури, які дуже схожі на процедури вище порогів ЄС, проте з більш короткими строками та гнучкішими і простішими умовами.

Під час розгляду останньої редакції закону у Парламенті Естонії найбільше дискусії викликали питання доцільності 3 рівнів порогів та щодо зобов’язання для замовників більш широкого застосування інших нецінових критеріїв, а не лише критерію ціни. Проте, ці пропозиції не знайшли підтримки більшості у Парламенті.

Уповноваженим органом з координації закупівель є Міністерство Фінансів.

Оскарження закупівель в Естонії

Для оскарження закупівель законом створено Комітет з оскарження закупівель як квазісудовий адміністративний орган.

Комітет складається із 4-х членів у статусі суддів та 1-го технічного секретаря. Кандидат в члени Комітету повинен мати ступінь магістра права та 5 років досвіду роботи. Після конкурсу, що проводиться Урядом, члени Комітету призначаються Урядом на 5 років, після закінчення яких член Комітету має право претендувати на повторне обрання на загальних умовах.

Члени Комітету є держслужбовцями з особливим статусом. Їх незалежність визначається законом через чітку процедуру конкурсу і виключний короткий список підстав для звільнення, особливими умовами праці (насамперед, зафіксованим прямо в законі розміром заробітної плати та строком каденції 5 років),  не поширенням на них всіх вимог Закону про державну службу.

Член Комітету не має права приймати участь в оскарженні, якщо в нього є конфлікт інтересів.

За рік членами Комітету разом розглядається в середньому 250-300 скарг (тобто по 60-70 скарг кожен).

Скарга може розглядатися до 30 днів. Скарга подається в електронному вигляді, але може подаватися і в паперовому вигляді. Скарга реєструється в реєстрі скарг, де зазначається дата і час розгляду скарги.  Рішення публікується в електронному реєстрі.

За подання скарги справляється плата:

• у розмірі 1284 євро, якщо вартість закупівлі перевищує 144 тис. євро за товари і послуги, або  5,1 млн євро за роботи
• у розмірі 640 євро, якщо  вартість закупівлі нижче 144 тис. євро за товари і послуги, або  5,1 млн євро за роботи

Контроль у сфері закупівель

Контроль закупівель здійснює Департамент державних  закупівель і державної допомоги, створений у складі  Міністерства фінансів Естонії.

Департамент може самостійно прийняти рішення про перевірку, а може здійснити перевірку внаслідок отримання запиту з обґрунтованим сумнівом щодо законності процедури закупівлі.

Ризики, що беруться до уваги при прийнятті рішення про перевірку:

• Зміна вартості або зміна строків виконання договору
• Наявність скарг та їх розгляд у минулих періодах
• Закупівля в одного і того ж постачальника

Процедура проведення перевірок зупиняється, зокрема, якщо заявник подав скаргу до Комітету, або не має обґрунтованого сумніву, що є порушення, або якщо процедура закупівлі закінчилася.

Строк проведення перевірки складає 30 днів, при цьому замовник не може укласти договір до завершення процедури нагляду.

За результатами перевірки Департамент надає вказівку замовнику:

• Або визнати закупівлі недійсними, якщо замовник  порушив вимоги Закону та обставини не дозволяють продовжувати закупівлі
• Або усунути порушення, якщо закупівлі можуть бути продовжені, коли порушення буде усунено

У 2018 році було проведено  перевірку 1052 закупівель, що становить 17% від усіх закупівель.

IT технології в Естонії та централізовані закупівлі

Відповідальним за розвиток IT технологій в Естонії є Міністерство економіки.

Водночас,  кожному державному органі  є департамент відповідальний за IT технології у відповідній сфері.

В Естонії створено захищену електронну систему X-ROAD, яка об’єднує всі існуючі державні електронні системи та бази даних в країні і надає можливість обмінюватися інформацією між ними. Система адмініструється та фінансується Урядом Естонії. До речі, саме на прикладі цієї системи Україну розбудовує свою аналогічну, яка називається ТРЕМБІТА.

Інтеграція електронної системи X-ROAD (тобто об’єднаний інтер-комунікаційний масив всіх баз даних Естонії) з веб-порталом/реєстром публічних закупівель роблять закупівлі дуже зручними для місцевого бізнесу і замовників -- дозволяють суб’єктам господарювання, зареєстрованим в Естонії, не витрачати час і гроші за пошук і подання багатьох документів, оскільки замовники можуть бачити практично всі кваліфікаційно-юридичні документи і дані самостійно через X-ROAD.

Розбудова системи електронних закупівель розпочата у 2001 році і має завершитися оновленням системи до 2020 року.

Через електронну систему закупівель у 2018 році було здійснено 10 тис. закупівель на 2.4 млрд.євро.

В публічному доступі є, зокрема, оголошення про закупівлю, тендерна документація, інформація про результати оцінки, інформація про контракт.

Централізовані закупівлі в Естонії досить нова практика, яка була розпочата відносно нещодавно (з 2014 року). Такі закупівлі здійснюються для оборонних закупівель (Міністерством оборони), для енергетичного сектору (є спеціальна організація) та для державного сектору.

Основна Централізована закупівельна організація (ЦЗО) для державного сектору - державна установа «Центр реєстрів і інформаційних систем»,  підпорядкований Міністерству юстиції.

ЦЗО організовує діалог з ринком щодо можливих закупівель, формує базу з пропонованих товарів (переважно ІТ пов’язані товари і послуги, оргтехніка тощо), а замовники  (160 державних органів)  можуть ознайомитися з вимогами та за їх пропозиції вимоги можуть бути відкориговані. Для державного сектору робочою групою формуються базові технічні  стандарти, які є основою технічної документації. Також це ЦЗО у 2018 році започаткувала електронний магазин (електронний каталог) для закупівель низьковартісних товарів і окремих послуг.

Якщо є скарга по закупівлях, організованим ЦЗО, то контракт не може бути підписаний до прийняття рішення щодо розгляду скарги і всі замовники залишаються без товару на період оскарження або й довше.

Економія за рахунок використання ЦЗО  складає від 25 до 30 відсотків ринкової ціни.

Підсумовуючи, важко не погодитись з одним з дуже слушних міркувань Міністерства фінансів Естонії (яке є універсальним і для України), що «закупівлі настільки ж хороші, як і люди, які ними займаються» -- тому по аналогії з Естонією, де багато уваги приділяється збільшенню обсягів централізованих закупівель, сподіваємось на розвиток цієї практики і в Україні. Поряд з цим, українські можливості для різноманітного навчання і підвищення кваліфікації є більшими і доступнішими аніж в Естонії.

Ну і звичайно, віримо, що наша «ТРЕМБІТА» як український аналог X-ROAD теж суттєво спростить адміністративні тягарі документообороту у процесі закупівель  як для замовників, так і для учасників.

Публічні закупівлі в Фінляндії

Законодавче регулювання та пороги

Фінська система державних закупівель регулюється двома законами: Закон про публічні закупівлі та концесії; Закон публічні закупівлі для монополістів.

За підготовку законопроєктів та звітування по євроторгах перед Європейським Союзом відповідає Міністерство економічних зв’язків та зайнятості Фінляндії (MEAE).

Міністерство оборони відповідає за оборонні закупівлі.

Міністерство фінансів надає загальні рекомендації та інструкції щодо стратегії закупівель, визначає, які контракти замовниками центрального рівня будуть закуповуватися централізовано.

Централізовані закупівлі здійснюється всіма міністерствами через підприємство HANSEL (Хансель) – одне з найбільш давніх та професійних ЦЗО в ЄС.

Чотири структури в межах наданих повноважень здійснюють певні функції щодо закупівель:

• відділ конкуренції в Міністерстві економічних зв’язків та зайнятості;
• консультативний центр підтримки замовників (фінансується Асоціацією місцевих громад і міністерством економіки)
• орган захисту конкуренції  та прав споживачів
• офіс прем’єр-міністра

Цікавою є практика діяльності Консультативного центру підтримки замовників, основною метою якої є покращити компетентність у процесах державних закупівель, полегшити доступ до інформації про закупівлі; сприяти стратегічному мисленню, пов'язаному з державними закупівлями та функціонуванням ринку. Діяльність Центру здійснюється на безоплатній основі.

Централізовані закупівлі

Централізовані закупівлі здійснюються в електронній системі підприємством HANSEL ltd., яке засновано Міністерством економічних зв’язків та зайнятості, як неприбуткова організація. Діяльність товариства як ЦЗО регулюється окремим законом.

Основними завданнями підприємства є проведення торгів для зведених потреб замовників центрального рівня (а з вересня 2019 і для місцевих громад) з укладанням рамкових угод,  електронізація публічних закупівель, експертиза закупівель, накопичення знань в галузі закупівель  та надання консультацій замовникам, які здійснюють закупівлі за рамковими угодами Ханселя,  а також на комерційних засадах іншим замовникам, які здійснюють закупівлі самостійно. Хансель також надає замовникам експертні послуги стосовно практики закупівель.

Послуги, що надаються підприємством, здійснюються на платній основі. Для замовників, які користуються  рамковими угодами централізованих закупівель, вартість послуг становить 0,99%  ціни контракту, для інших замовників – відповідно до умов контракту, виходячи із кількості витрачених трудоднів.

Перш ніж оголошувати тендер підприємство консультується із замовниками по потребах, визначаються з обсягом, а потім оголошують тендер.

Тендерний процес складається із планування, проведення тендеру і виконанням договору. Кожний тендер розглядається як тривалий проєкт, до якого  залучається три фахівці (категорійний менеджер, юрист і проєктний менеджер). Підприємство детально виписує рамкові угоди: з одним постачальником (у дуже виняткових поодиноких випадках, наприклад послуги мобільного зв’язку); з декількома постачальниками з міні-тендером; ранжування з декількома постачальниками.

Кожен замовник укладає  окремі договори з постачальником шляхом проведення міні тендерів.

Мінімум один раз на рік підприємство здійснює моніторинг виконання замовлень.

Контроль за закупівлями

Агенція захисту конкуренції та справ споживачів здійснює нагляд за діяльністю підрозділів закупівель щодо дотримання законодавства про державні закупівлі

Предметом перевірок є інформація, пов’язана з проведенням процедур закупівель, як з офіційних документів, так і з неофіційних джерел, що є у відкритому доступі, - муніципальна преса, місцеві медіа.

У разі виявлення порушень законодавства може бути винесено рекомендацію про недоцільність підписання контракту , а якщо порушення виявлені після підписання контракту -- подається позов до суду з клопотанням повного або часткового анулювання контракту.

За законодавством Фінляндії справи з оскаржень та вказаних контрольних дій розглядає спеціальний  Market Court (далі - Ринковий Суд).

Ринковий суд є спеціальним судовим органом щодо закупівель. Учасники тендеру можуть направляти справи щодо публічних контрактів до Суду ринку з письмовою скаргою

Наслідками розгляду позову у суді можуть бути:

• визнання контракту недійсним
• припинення контракту
• накладення штрафу. Розмір штрафу – до 10 відсотків вартості контракту (від 15 до 200 тис євро). Штрафи накладаються на замовників, а у разі виявлення порушень у діях посадовців замовника, справа передається до правоохоронних органів

Справи у Ринковому Суді розглядаються, переважно, у порядку письмового слухання, та, як правило, протягом 8 місяців. Максимальний строк розгляду – 11-12 місяців. Рішення Ринкового Суду може бути оскаржене до Вищого Адміністративного суду.

Надзвичайно цікавим і корисним для України є досвід роботи Фінського ЦЗО Хансель, який заслуговує на додаткове вивчення. Натомість, завдяки активному спілкуванню з фінськими колегами і під час офіційних зустрічей, і в перервах у представників української делегації склалось враження про сумнівність і спірність фінського досвіду розгортання електронних закупівель, за яким на виконання доручення Уряду Хансель провів, хоча і відкритий тендер і уклав обмежену у часі рамкову угоду на 2+2 роки, але фактично наразі всі публічні е-закупівлі Фінляндії проводяться на приватній платформі «Клаудіа», що має ознаки монополізації публічних інформаційних ресурсів приватним оператором. Тому були озвучені наміри про перехід на державний ресурс (платформу) і спосіб адміністрування на протязі декількох років.

Порівняння систем державних закупівель

Стаття із сайту dozorro.org