Нові індикатори ризику в Prozorro: фокус на змінах істотних умов договорів

Матеріал присвячено дослідженню системних маніпуляцій у сфері публічних закупівель, проведеному Аналітичним центром StateWatch. Автори статті розкривають механізми, за допомогою яких замовники обходять законодавство, змінюючи істотні умови договорів, та обґрунтовують необхідність переходу на стандартизовані електронні контракти.

Виявлення проблеми: Аномалії у додаткових угодах

На початку 2025 року, під час підготовки річного звіту щодо закупівель в оборонному секторі, аналітики StateWatch зафіксували тривожну статистичну аномалію. Кількість додаткових договорів у системі майже вдвічі перевищувала кількість додаткових угод. Це стало сигналом про потенційні зловживання, зокрема масове використання замовниками формальної підстави «покращення якості предмета закупівлі» для внесення змін до вже підписаних контрактів.

Ключовий ризик полягає у тому, що публікація двох і більше додаткових угод з таким обґрунтуванням часто свідчить про спробу необґрунтовано змінити істотні умови договору після завершення тендеру. Така практика створює передумови для обходу закону, порушує принципи прозорості та нівелює добросовісну конкуренцію.

Подальший аналіз показав, що проблема має системний характер і поширена по всій території України. Причинами є як свідомі корупційні маніпуляції, так і низька кваліфікація або безвідповідальність замовників. Найчастіше офіційно декларуються такі причини, як «покращення якості» або перенесення строків, тоді як фактичний зміст угод стосується зовсім інших параметрів, що не відповідають заявленим.

Реакція та впровадження нових інструментів контролю

З метою протидії виявленим ризикам StateWatch ініціював співпрацю з ДП «Prozorro». Метою звернення було доопрацювання функціоналу системи для глибшого моніторингу розділу «додаткові угоди». Це мало б не лише допомогти громадським активістам, але й надати правоохоронним органам дієві інструменти для виявлення порушень.

У результаті переговорів, протягом двох місяців у систему Prozorro було інтегровано два нові ризик-індикатори (ARI), розроблені для автоматичного виявлення підозрілих змін у контрактах:

• ARI 1-1: Спрацьовує при публікації трьох і більше додаткових угод до одного договору.
• ARI 1-2: Спрацьовує при публікації двох і більше додаткових угод із обґрунтуванням «покращення якості предмета закупівлі».

Ці індикатори охоплюють широкий спектр процедур (від відкритих торгів до переговорних процедур за нагальною потребою) та застосовуються до всіх типів замовників, включаючи оборонні відомства, органи місцевого самоврядування та державні підприємства. Поріг застосування — закупівлі вартістю від 400 000 грн для товарів/послуг та від 1 500 000 грн для робіт.

Стрес-тест системи та масштаби зловживань

Впровадження нових індикаторів відбулося 30 грудня 2025 року. Вже перші години роботи показали шокуючі результати: у період з 16:00 30 грудня до 10:00 31 грудня замовники опублікували понад 1400 додаткових угод. Така аномальна активність наприкінці року стала підставою для проведення поглибленого дослідження у січні 2026 року.

Для аналізу було відібрано закупівлі з очікуваною вартістю понад 1 мільярд гривень, оголошені у 2025 році. Станом на 15 січня 2026 року система зафіксувала 4195 спрацювань нових ризик-індикаторів.

На основі даних моніторингу було сформовано рейтинг найбільших замовників, у контрактах яких спрацювали індикатори ARI 1-1 та ARI 1-2. До списку увійшли як оборонні, так і цивільні структури. З переліком замовників із найвищим рівнем ризику та детальним оглядом порушень можна ознайомитись у статті за посиланням.

Рішення проблеми: Перехід на електронні контракти

Аналітики StateWatch дійшли висновку, що єдиним ефективним інструментом для запобігання неконтрольованому укладанню додаткових угод є впровадження електронних контрактів. Це дозволить усунути людський фактор та маніпуляції на етапі виконання договору.

Юридичне підґрунтя: Українське законодавство вже визначає електронний контракт як документ, що має повну юридичну силу за умови підписання КЕП. Більше того, Угода про Асоціацію з ЄС та Директива ЄС про електронну комерцію (2000/31/EC) зобов'язують Україну розвивати електронні форми договірних відносин для інтеграції у внутрішній ринок Євросоюзу.

Пропозиція пілотного проєкту: Пропонується запровадити електронні шаблони договорів у сфері оборонних закупівель як пілотну модель. Оборонна сфера обрана через високу чутливість, ризикованість та наявні проблеми з відсутністю уніфікованих умов (щодо гарантій, форс-мажорів, відповідальності).

Механізм роботи:

1. Розробка: Міністерство оборони затверджує типові електронні шаблони.
2. Інтеграція: Шаблони завантажуються в Prozorro.
3. Автоматизація: Система автоматично формує договір на основі даних оголошення та пропозиції переможця (номенклатура, ціна, строки).
4. Підписання: Сторони накладають КЕП на вже сформований документ, що унеможливлює ручні правки та помилки.

Очікувані результати та перспективи

Впровадження електронних шаблонів вирішить кілька критичних завдань:

• Зниження корупції: Мінімізація можливостей для маніпуляцій з додатковими угодами.
• Ефективність: Зменшення адміністративного навантаження на замовників, яким не доведеться щоразу розробляти нові договори.
• Прозорість: Усунення розбіжностей між тендерною документацією та фінальним контрактом.
• Правова визначеність: Захист постачальників від дискримінаційних вимог, що можуть з'явитися в "паперовій" версії договору.

Успішна реалізація цього проєкту в оборонному секторі може стати стартом для масштабної цифрової трансформації договірних відносин у державі, включаючи податкову та торговельну сфери, що підвищить загальну ефективність державного управління.