Чи працює централізація? Погляд на ефективність закупівель в Україні.

Команда Центру вдосконалення закупівель Київської школи економіки (KШЕ) провела комплексне дослідження діяльності ЦЗО: проаналізували ефективність, проблеми та потенціал централізованих закупівель. Опитали замовників і постачальників, провели глибинні інтерв’ю, оцінили закупівлі та підходи до агрегації потреб. Дослідження виконано за ініціативи Міністерства економіки України за підтримки USAID та UK aid. Про ключові висновки дослідження в інтерв’ю Prozorro розповідає одна з авторок та директорка напрямку дослідження та аналізу політики публічних закупівель KШE — Лілія Лахтіонова.

Ви провели дослідження ефективності централізованих закупівель в Україні. Що стало головною мотивацією?

Головною мотивацією для дослідження було з'ясувати, чи дійсно централізовані закупівельні організації (ЦЗО) здійснюють закупівлі як професійні закупівельники. Також важливо було перевірити, чи використання інструментів централізації справді впливає на підвищення ефективності закупівель — чи централізація дає очікувані переваги, такі як економія коштів, зменшення навантаження на замовників і закупівля товарів та послуг кращої якості.

Результати нашого дослідження можуть стати основою для вдосконалення законодавчої бази, що регулює діяльність ЦЗО, а також власне роботу ЦЗО.

І що показало дослідження?

Є кілька ключових висновків. ЦЗО, створені Кабінетом Міністрів, працюють значно ефективніше за регіональні. Це пояснюється кількома причинами По-перше, регіональні ЦЗО часто недофінансовуються. По-друге, через війну вони зазнають відтоку кваліфікованих спеціалістів через еміграцію, мобілізацію та низькі зарплати. По-третє, регіональні ЦЗО розфокусовані — вони "розриваються" між десятками різноманітних предметів закупівель. Натомість центральні ЦЗО мають чітку спеціалізацію.

ЦЗО, створені органами місцевого самоврядування (ОМС), демонструють нижчу ефективність порівняно з деякими замовниками в цих же регіонах — зокрема, мають меншу успішність, економію та конкуренцію. Це вказує на необхідність вдосконалення механізмів функціонування ЦЗО на місцевому рівні.

Однією з причин цього може бути недостатня або відсутня робота з ринком, що призводить до відсутності аргументів для обґрунтованого коригування очікуваної вартості та технічних характеристик предмета закупівлі. На регіональному рівні замовники, як правило, самостійно визначають технічні характеристики та очікувану вартість товарів чи послуг, а потім передають ці дані ЦЗО для здійснення процедур закупівель. У такій моделі роль ЦЗО зводиться до виконання лише формальної функції.

Через це багато тендерів не відбуваються, оскільки вимоги до предмета закупівель іноді сформульовані некоректно або є низькоконкурентними, часто з одним учасником.

Тому важливо, щоб ЦЗО активно працювали з ринком, вміли його аналізувати та взаємодіяти з ним, виконуючи свою роль як професійні замовники.

Це дозволяє їм підтверджувати експертність і дотримуватися високих професійних стандартів.

Було щось таке, що вас здивувало?

Здивувало, те що регіональні ЦЗО не аналізують свою ефективність і, відповідно, не корегують свої процеси та діяльність. 

Це вказує на необхідність вдосконалення вимог до створення та функціонування ЦЗО, зокрема, запровадження механізмів, які дозволяють припиняти діяльність тих, що систематично демонструють гірші результати, ніж звичайні замовники.

Головне завдання ЦЗО — професійно та  ефективно здійснювати закупівлі, а отже будувати свою роботу так, щоб результати були значно кращими за середні показники по системі.

Які наслідки для системи публічних закупівель в Україні були б, якби ЦЗО скасували?

До 2018 року в Україні не існувало інституції, як ЦЗО. Водночас в Україні закупівлі є децентралізованими, зараз в електронній системі закупівель зареєстровано майже 40 тисяч замовників. Серед них — майже 80% дрібних організацій, які проводять лише кілька відкритих торгів на рік або укладають переважно прямі договори без використання електронної системи. У таких установах часто немає фахівців із закупівель — ці функції виконують працівники, для яких це не основна діяльність.

У результаті закупівлі здійснюють працівники, які не мають належної кваліфікації та мотивації глибоко вивчати законодавство чи впроваджувати кращі практики. Це призводить до неефективного використання бюджетних коштів, оскільки закупівлі часто здійснюються за завищеними цінами, з низьким рівнем конкуренції та порушенням законодавства.

Саме тому був запроваджений інститут ЦЗО, щоб замовники, такі як школи, садочки та лікарні, могли передати невластиві їм закупівельні функції професіоналам. Це мало б зменшити кількість неякісних процедур, знизити адміністративне навантаження на малі установи та забезпечити фаховий підхід — від коректного визначення очікуваної вартості й проведення відповідних процедур до використання спеціалізованих інструментів.

Як сьогодні оцінюють ефективність роботи ЦЗО?

Наразі в Україні відсутні обов’язкові інструменти для оцінки ефективності ЦЗО. Постанова №1216 регулює лише створення ЦЗО та загальні принципи їх роботи, визначаючи структуру та регламент. Однак вона не встановлює чітких критеріїв оцінки ефективності їх діяльності.

Що могло б сприяти покращенню ситуації?

ЦЗО, особливо ті, що працюють на рівні регіонів, щодня мають справу з великою кількістю закупівель. Працівники буквально тонуть у потоці процедур і часто не мають змоги проаналізувати власну роботу: якими є результати закупівель, чи можна було б досягти кращих умов, де є слабкі місця, що не спрацювало. При цьому ЦЗО закуповують доволі широку номенклатуру товарів і послуг, а ситуацію ускладнює ще й постійна нестача кадрів.

Щоб змінити ситуацію на краще, потрібно переглянути та оптимізувати кількість предметів закупівель для ЦЗО. ​​Не менш важливо — затвердити єдині показники ефективності для таких організацій та впровадити обов’язкове щорічне звітування. Окрему увагу слід приділити людям: фахівцям потрібні якісні програми навчання та підвищення кваліфікації. А для залучення нових кадрів — налагодити співпрацю з університетами, створити програми стажування для молодих фахівців та популяризувати професію закупівельника.

Попри те, що результати діяльності ЦЗО, м'яко кажучи, бажають бути кращими це не означає, що слід відмовлятися від моделі централізованих закупівель і повертатися до підходів десятирічної давнини. Відмовитися від ЦЗО означало б втратити інституції, які акумулюють експертизу, забезпечують сталість процесів та дозволяють замовникам фокусуватися на своїх основних функціях. Навпаки — необхідно зробити відповідні  висновки, напрацювати план змін, і рухатися ним покращуючи  цей напрямок.

Можна почати з перегляду самої логіки створення ЦЗО. Замість того, щоб вимагати їх обов’язкового створення органами місцевого самоврядування на підставі демографічного критерію (наприклад, для громад з населенням понад мільйон осіб), доцільніше встановити єдині показники ефективності для всіх ЦЗО. І якщо організація систематично не виконує ці мінімальні вимоги — її діяльність варто припиняти. Крім того, слід запровадити обов’язкові мінімальні показники використання певних інструментів: наприклад, агрегованих закупівель або оцінки за вартістю життєвого циклу для окремих товарних категорій — таких як техніка, транспорт чи енергоспоживчі товари. Також потрібно ширше впроваджувати комплексну оцінку тендерних пропозицій, яка враховує не лише ціну, а й інші важливі критерії — якість, енергоефективність, екологічність тощо.

Також дуже важливо забезпечити якісну методологічну підтримку для місцевих рад, обласних адміністрацій та центральних органів влади, які планують створення ЦЗО або вже ухвалили відповідні рішення. На практиці вони часто не мають достатньої спроможності, щоб оцінити: чи справді створення ЦЗО допоможе розв'язати наявні проблеми, які саме предмети закупівель варто передати до ЦЗО в першу чергу, та як ефективно контролювати результати його роботи.

Отже, з одного боку, необхідно переглянути нормативну базу, щоб створити чіткі та обов’язкові вимоги до ефективності ЦЗО. З іншого — посилити практичну методологічну підтримку.

Як зміцнити взаємодію ЦЗО з ринком?

ЦЗО мають бути забезпечені достатніми ресурсами для якісного аналізу ринку — ідеться як про доступ до аналітичних інструментів, так і про наявність висококваліфікованих фахівців. Це дозволяє глибоко досліджувати асортимент товарів, аналізувати наявність аналогів і потенційних постачальників, аби в результаті закупівлі максимально відповідали потребам замовників.

Окрім того, важливо впроваджувати практику попередніх консультацій із ринком перед оголошенням тендеру. Під час таких обговорень можна виявити спірні чи потенційно дискримінаційні вимоги, які часто виникають не через зловживання, а через брак досвіду з боку замовника.

Ці консультації мають бути відкритими: із завчасним анонсуванням, прозорим форматом і публікацією результатів. Важливо також враховувати ці результати в остаточній тендерній документації. Такий підхід не лише дозволяє уникнути типових помилок і ризиків, а й формує довіру до ЦЗО як до професійного та прозорого гравця на ринку публічних закупівель.

Чому нецінові критерії майже не використовуються?

Замовники не розуміють, як обґрунтувати застосування нецінових критеріїв, тому воліють уникати ризику. Це особливо стосується малих замовників, у яких відсутні фахівці із закупівель. Великі ж замовники, навіть маючи досвідчених закупівельників і юристів, застосовують нецінові критерії лише епізодично. Проблему посилює відсутність публічних успішних кейсів, а також підхід контролюючих органів, які орієнтуються насамперед на найнижчу ціну.

Саме ЦЗО мали б бути лідерами у впровадженні механізмів централізації та підвищення ефективності закупівель. Якщо ЦЗО системно використовуватимуть нецінові критерії, це стане важливим сигналом і орієнтиром для всього ринку. Тому ми рекомендуємо закріпити мінімальний відсоток процедур із неціновими критеріями, розробити методичні рекомендації щодо того, коли, як і за яких умов їх застосовувати, які можливі співвідношення між ціною та якістю, а також надати чіткі інструкції як для замовників, так і для контролюючих органів.

Це допоможе знизити ризики для замовників, зробить практику більш поширеною й дозволить гармонізувати українське законодавство з європейськими директивами. Україна вже взяла на себе такі зобов’язання, і їх треба виконувати — не лише де-юре, а і де-факто. 

Який міжнародний досвід у сфері закупівель варто враховувати Україні?

Ми вивчали практики як європейських країн, так і держав поза ЄС. Є три ключові напрямки, на які Україні варто звернути особливу увагу:

1. Автоматизація потреб.
У розвинених країнах національні закупівельні системи активно використовують автоматизований аналіз потреб. Це дозволяє ефективно планувати закупівлі, уникати зайвих витрат і краще відповідати реальним потребам замовників.

2. Інструменти для ефективного проведення закупівель.
Мова йде не тільки про технічні рішення, але й про створення умов, які дозволяють замовникам швидко та зручно здійснювати закупівлі. Це включає використання електронних каталогів, рамкових угод, динамічних систем закупівель та інших інструментів, що значно спрощують і пришвидшують процес закупівель.

3. Аналіз власної закупівельної діяльності.
У європейській практиці обов’язковою є культура постійного аналізу здійснених закупівель: як пройшла закупівля, що спрацювало, що не вдалося, що потрібно врахувати в наступний раз. Це дозволяє не просто проводити процедури, а постійно покращувати їх якість і забезпечувати більшу ефективність в майбутньому.

Що може зробити роботу в ЦЗО більш привабливою для фахівців?

Коли немає конкуренції, якість послуг неминуче знижується. Якщо не залучати альтернативних гравців, система поступово втрачає конкурентоспроможність — і це прямо впливає на рівень роботи: приходять менш кваліфіковані фахівці, падає мотивація.

У європейській практиці новостворені ЦЗО фінансуються з бюджету та здійснюють закупівлі, які замовники в обов'язковому порядку передають до таких ЦЗО.   Але з часом, розвиваючи свій функціонал та демонструючи свій професіоналізм, замовники добровільно передають їм закупівлі. За надані послуги ЦЗО отримує оплату, а також шукає додаткові джерела фінансування. Такий підхід дає змогу ЦЗО поступово переходити на самоокупність.

Фінансова незалежність, своєю чергою, сприяє зростанню зарплат і професійного рівня працівників. Тому на початковому етапі важливо створювати ЦЗО на умовах обов’язковості — лише для обмеженого переліку закупівель. Надалі їм потрібно дати можливість розвиватися, наприклад, надаючи послуги закупівель на платній основі.

Сьогодні інституція централізованих закупівельних організацій в Україні лише формується. Офіційно ЦЗО почали працювати наприкінці 2018 року, хоча пілотний проєкт стартував ще у 2016-му. Для сфери публічних закупівель це досі нова практика, яка лише набирає обертів.

Саме тому важливо вже зараз задати правильний напрям розвитку. Ми сподіваємося, що наше дослідження, проведене на замовлення Міністерства економіки, допоможе в цьому. У межах аналізу було вивчено роботу всіх чинних ЦЗО, визначено ключові проблеми та надано практичні рекомендації для подальшого вдосконалення їхньої діяльності.